Da un articolo di Paolo Capriotti per Appalti&Contratti, rivista online di Maggioli

A oltre un anno dall'entrata in vigore del nuovo quadro normativo sulle gare per le concessioni demaniali marittime, il decreto attuativo sugli indennizzi continua a non essere emanato. Un'assenza rilevante, perché l'indennizzo rappresenta uno snodo centrale nella transizione tra vecchi e nuovi affidamenti, soprattutto per garantire la reale contendibilità delle procedure.

Nel corso del 2025, alcuni tentativi di intervento in sede di legge di bilancio avevano lasciato intendere l'imminente definizione di criteri più puntuali. Anche queste ipotesi, però, non hanno avuto seguito. La riforma procede, ma uno dei suoi passaggi più delicati resta privo di indicazioni operative uniformi.

Le ragioni dell'attesa e i suoi limiti

Nel dibattito istituzionale è emersa più volte la volontà del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti di individuare soluzioni in grado di attenuare l'impatto della riforma sui concessionari uscenti, attraverso meccanismi compensativi ampi. Si è cercato, in altri termini, di rendere meno traumatico il passaggio. Ma queste soluzioni non paiono giuridicamente praticabili.

Qualsiasi ipotesi che, sotto la veste di indennizzo o di equo compenso, finisca per garantire rendite, continuità economica o vantaggi selettivi ai concessionari uscenti si scontra con limiti evidenti, derivanti sia dalla normativa nazionale sia dal diritto dell'Unione europea. L'indennizzo può compensare investimenti legittimi e non ammortizzati. Non può trasformarsi in uno strumento di protezione del mercato esistente né in una barriera economica all'ingresso di nuovi operatori.

L'attesa degli enti e i suoi effetti

In questo scenario, molte amministrazioni hanno scelto di attendere, ritenendo che senza criteri nazionali definitivi non sia possibile assumere decisioni. È una posizione comprensibile sul piano prudenziale, ma che non trova fondamento nel quadro normativo vigente (Legge n. 118/2022, art. 4, comma 9, ultimo periodo) e che produce un effetto paralizzante.

La legge non subordina l'avvio delle gare o delle attività istruttorie all'emanazione del decreto. Al contrario, lascia agli enti concedenti la responsabilità di governare la transizione, esercitando una discrezionalità tecnica motivata. Continuare a rinviare significa trasferire su un atto futuro — che potrebbe non arrivare mai nella forma attesa — una responsabilità che è già oggi in capo alle amministrazioni.

Indennizzo ed equo compenso: due piani da non confondere

La normativa distingue due livelli che nel dibattito pubblico vengono spesso sovrapposti: da un lato l'indennizzo per gli investimenti non ammortizzati, dall'altro il riferimento a un possibile equo compenso. È quest'ultimo a generare le maggiori ambiguità. Se sganciato dagli investimenti effettivamente realizzati e dalla loro residua utilità, l'equo compenso rischia di diventare una voce indeterminata, priva di un ancoraggio oggettivo.

Il punto fermo resta uno: la tutela riconosciuta dal legislatore è finalizzata a compensare investimenti documentati e non ancora ammortizzati, non a garantire continuità economica o redditività futura al concessionario uscente.

Cosa rientra e cosa no

La qualificazione delle voci indennizzabili è già oggi una responsabilità diretta dell'ente concedente. L'indennizzo non tutela l'esistente in quanto tale, ma solo investimenti legittimi, coerenti con la pianificazione vigente e ancora economicamente rilevanti al momento della cessazione della concessione.

In sintesi, le amministrazioni devono: escludere opere abusive o prive di titolo; distinguere investimenti strutturali da costi ordinari di gestione; verificare la coerenza con l'assetto pianificatorio; considerare amovibilità e reversibilità delle strutture; escludere elementi immateriali come avviamento o redditività storica; adottare modelli di stima basati su criteri oggettivi e verificabili. Questa selezione non riduce le tutele, ma rende l'indennizzo compatibile con la riforma e con il principio di concorrenza.

Il periodo di riferimento

Anche il periodo temporale di riferimento deve essere ancorato agli investimenti effettivamente realizzati, al periodo di vigenza della concessione e alla quota non ammortizzata alla data di cessazione. Non esistono automatismi che legittimino estensioni all'intera storia aziendale del concessionario. Molte amministrazioni stanno già delimitando il periodo agli investimenti più recenti e documentabili, evitando letture espansive che renderebbero il subentro economicamente insostenibile.

Il vero rischio sta nell'inerzia

Il timore del contenzioso è diffuso, ma l'esperienza dimostra che l'inerzia espone a rischi maggiori rispetto a decisioni motivate. Non governare l'indennizzo significa lasciare spazio ad aspettative indefinite e a conflitti successivi. Dall'analisi dei bandi già pubblicati emerge che sono pochi i concessionari che avanzano effettivamente richieste di indennizzo, a conferma del fatto che negli ultimi anni gli investimenti non ci sono stati, anche in considerazione della consapevolezza ormai diffusa dell'avvio delle gare.

Avviare per tempo le istruttorie, chiarire il perimetro delle tutele e rendere trasparente il costo del subentro consente di rafforzare la credibilità delle procedure e di governare in modo ordinato la fase di transizione.

Conclusione

L'assenza del decreto sugli indennizzi ha reso evidente che la riforma delle concessioni non può essere gestita attendendo soluzioni perfette dall'alto. Gli enti concedenti sono già oggi chiamati a esercitare una funzione attiva, selettiva e responsabile, assumendo decisioni motivate anche in un quadro non ancora completamente standardizzato.

L'alternativa non è tra attendere o sbagliare, ma tra governare il cambiamento o subirlo.